文/周俊良 上海大学
预付式消费，简单来说就是商家先向消费者收费，并承诺未来分批次交付服务或商品。如今，这种消费模式早已渗透到生活方方面面，从日常吃喝、健身娱乐，到教育培训、养老医疗，甚至是零售电商、汽车服务领域，都能看到它的身影。以上海市为例，这座城市预付卡经营商家数量超过百万，每年预付交易金额高达千亿元，在全国都处于领先地位。
预付消费卡管理存在的问题
整体统筹协调性不足。我们发现，由于有关预付卡的定义、本质仍不明确，因此是否该对预付卡进行监管、监管边界在哪等问题尚未形成社会共识。部分行业主管部门的监管配套制度不完善，导致监管责任难以落实，一些领域还存在监管空白。这使得在职责交叉、多头监管的领域，容易出现行业主管部门“不检查不处罚”、执法部门“只处罚不检查”的现象。
监管基础较为薄弱。当前，预付卡监管平台尚未实现对预付卡活动的动态监管，导致监管部门难以准确掌握预收费经营主体数量、运营状态等动态信息，出现了明显的数据盲区与偏差。这种监管模式对于非现款现货、存在钱货分离和兑付周期的预付卡交易而言，无法达到预期的“风险预警”效果。这一问题正逐渐引发三大风险，即单一风险向系统性风险演变、商业风险向金融性风险传导、监管风险向社会性风险扩散。
监管力度有待加强。《上海市单用途预付消费卡管理规定》颁布至今已逾5年，期间预付卡领域的问题和风险随着经营场景、流程的变化不断演变。但相关部门仍沿用静态思维开展传统监管，暴露出线索移交不及时、执法主动性不足等系统性问题。因此，在休闲健身、教育培训等领域，商家和“职业闭店人”利用预付机制进行欺诈、卷款逃跑的现象频发。
社会共治格局尚不完备。部分行业主管部门的政策宣导存在形式单一、受众覆盖面有限的问题，容易引发特定行业的非理性预期;一些企业在信息告知、风险提示、合同规范及退费流程等方面责任落实不到位;部分行业会由于服务能力不足，风险预警和纠纷调解的措施力度不够，导致应有的协同治理作用没有充分发挥。此外，公众的风险防范意识和合同审阅意识也有待提高。
当前，促消费、扩内需是经济工作的重点，而优化营商环境对释放市场活力至关重要，预付卡在其中的作用不容忽视。为了更好地保护消费者权益，维护公平竞争的市场秩序，推动上海国际消费中心城市建设再上新台阶，建议修订《上海市单用途预付消费卡管理规定》。修订工作应立足预付卡交易的本质特征进行制度设计，系统梳理单用途卡监管体系的运行逻辑，构建风险防控与业态创新动态平衡的目标模式。通过立法修正案完善顶层设计，同步强化技术监管平台和信用约束机制的配套支撑，从提升治理效果、夯实监管基础等方面入手，能够构建以信用为核心的新型长效治理体系。
加强单用途预付消费卡管理的意义
有利于治理市场乱象，实现放心消费
预付卡为数千万中小微企业及个体工商户提供了生存支撑，带动众多行业持续发展，还能推动普惠金融、场景保险、服务信托等与第三方服务、供应链服务实现精准匹配，具有巨大的社会经济价值。
不过，单用途消费预付卡的使用也存在一定消费风险。中国消费者协会数据显示，近年来单用途预付卡投诉量始终位居消费投诉榜首，主要问题集中在商家卷款跑路、消费者退费难，涉及人数多、覆盖领域广。从预付卡的发展历程来看，要想解决相关问题、防范化解风险、推动市场健康发展，需要市场主体、保险公司等多方协同发力。
有利于矫正市场失灵，维护公平竞争环境
在单用途预付卡消费中，消费者往往处于弱势地位。在“先付款后消费”的模式下，资金一旦存入预付卡，控制权就转移到了经营者手中。对经营者而言，单用途预付卡交易周期较长，容易出现服务质量下滑或经营风险，最终损害消费者权益。监管部门存在监管空白，对违规企业处罚力度不够，震慑作用有限，导致预付卡风险难以有效控制。部分消费者防范意识薄弱，对消费风险认识不足，容易忽视合同条款或轻信虚假宣传，进而购买到劣质商品或服务。
虽然国家和地方已出台多部预付卡管理规定，但受市场复杂性、行业差异性和技术更新等因素影响，现有规定仍难以完全满足监管需求。因此，必须加强预付卡交易监管，解决“无准入门槛、无资金监管、无服务保障”问题，切实维护公平竞争的市场环境。
有利于维护市场秩序，促进社会信用体系建设
良好的社会诚信是市场经济运行的客观需求。单用途卡本质属于商业信用交易，经营端的主体下沉特性、融资替代功能及逆周期属性，可能引发或加剧风险累积。消费端由于服务非标准化、履约条件不稳定等因素的存在，导致风险承担呈现单向性，加之缺乏有效的风险缓释机制，最终造就了相对弱势地位。
现阶段，我国单用途卡管理的核心目标主要有两点：一方面是防控风险，即基于信用评估分级结果，结合具体业务环节中信用风险敞口与经济损失的潜在影响，通过动态调整策略有效控制风险敞口，从而达到最优的风险管理效果;另一方面是促进业态发展，依托信用资质对接纾困资金、信贷支持及消费激励政策，为单用途卡经营者拓宽业务渠道和融资路径。在此过程中，信用机制的应用深度和作用维度将不断深化。
针对商业信用风险，要以信用治理手段构建应对体系。当市场主体(消费者)的自主风险管控能力不足，相关主体应引入外部干预力量，建立信用保障制度框架和常态化运行机制，打造预付卡全流程监管模式，引导发卡企业诚信经营，以此增强消费者信心，实现行业良性循环发展。
当前单用途预付消费卡管理存在的问题
事前有效监管缺位：预付消费卡未能实现应纳尽纳
预付消费卡的监管基础仍较薄弱，信息对接不畅、平台覆盖不全等问题，导致预期的“风险预警”难以真正实现。
从企业规模来看，多数中小微企业尚未被纳入监管体系。根据现行规定，经营者需搭建自有业务处理系统，但由于流程烦琐、技术门槛较高，远超中小微企业的承受能力。例如，某连锁美容机构因无力承担约20万元的系统开发费用，只能放弃接入平台，导致3000万元预收资金未受监管。2023年数据显示，上海市约69万家相关企业中，仅有545家接入“协同监管服务平台”，接入率不足1‰。而餐饮、零售等行业的接入情况更不乐观，接入率低于0.01%，导致预收资金缺乏有效管控。
从行业看，部分领域的预付卡尚未纳入监管。现行办法主要规范零售、住宿餐饮、居民服务等行业的法人企业，对健身、教育、娱乐等领域的预付卡发行缺少明确规定，导致这些行业企业接入监管平台的积极性不高，平台监管效果有限。合规企业因承担接入平台、资金存管等成本，在价格竞争中处于劣势，而部分劣质企业却通过低价倾销抢占市场。
事中规范经营错位：信息对接存在短板导致风险预警迟滞
信息对接碎片化问题突出。一方面，监管设定的静态金额阈值脱离行业实际。比如不少行业流行“年卡制”，私教课程套餐价格常在1万到5万元，但法规限额未及时调整，企业便会钻空子拆分合同。例如，某健身机构就把5万元课程套餐拆成10张5000元课程卡，借此逃避资金存管。另一方面，替代措施比例也不合理。履约保证保险最高只能覆盖40%的资金，剩下60%仍要企业自己承担。这导致初创企业压力巨大，不少企业为维持现金流，只能削减师资成本，最终引发教学质量下滑，退费纠纷不断。
信用治理滞后问题显著。首先是信用评价标准不够科学。部分企业虽有行政处罚记录，但信用码更新不及时，无法反映实时风险。比如2023年“威尔仕健身案”“迪卡侬案”中，多家门店闭店前信用码仍显示绿码，消费者未能提前预警。又如某早教机构2022年因虚假宣传被罚款10万元，信用码9个月后才更新，始终显示“绿码”，这严重削弱了信用警示的公信力，导致仅12%的消费者购卡前会查询信用码，60%未签订书面合同。其次是数据来源单一且滞后。信用评价主要依赖企业自主上报的预收资金数据，未能整合税务部门营收数据、市场监管部门行政处罚记录等。平台仅显示企业“投诉数量”，却不公开投诉内容(如“退款拖延”“服务质量差”)，消费者难以获取预付卡资金备案、使用情况及发卡主体变动等信息。信息披露场景单一、获取滞后，严重影响了消费者的知情权和选择权。
事后行权保障缺位：事发后追责难与穿透追责机制缺失
企业主体失联现象频发，实际控制人追责存在难点。由于法律未明确规定经营者注销或转移资产后如何追究实际控制人或股东的责任，消费者维权困难。以“巧虎KIDS”关停事件为例，企业突然注销并转移资产，消费者起诉股东时，法院以“公司独立法人地位”为由驳回诉讼，致使消费者无法突破法人外壳追究实际控制人责任。
资金存管不到位，消费者损失难以赔付。预付款存管比例偏低，监管账户资金未能发挥应有作用，消费者很难从存管账户中获得足够赔偿。比如“韦博英语”爆雷前，仅按规定存管了20%的资金，剩下80%被挪用，导致消费者退款时出现数亿元资金缺口。存管银行只能按比例赔付，消费者实际获赔比例不到10%。
退费条款不清晰，司法判决没有统一标准。以“悦跑圈”退费纠纷为例，有消费者因伤病申请退还会员费，在同一法院的不同案件中，有的判决支持全额退款，有的则允许企业扣费，裁判尺度差异明显。
债务清偿顺位低，消费者优先受偿权缺失。预付卡债权在企业破产清算中属于普通债权，这意味着消费者需要和供应商、企业员工等一同竞争分配剩余财产。以“凯瑞宝贝”破产案为例，企业宣告破产后，消费者登记的债权金额超过千万元，但由于破产财产有限，且员工工资具有优先清偿权，最终消费者的获赔率不足5%。
单用途预付消费卡管理改进建议
加强统筹协调，不断提升治理效果
要强化制度框架设计，系统优化单用途预付卡管理体系和运行机制，统筹推进跨部门综合监管改革，着力解决监管权责不清、部门联动效率低、风险预警处置体系不完善等根本性问题。市场监管部门需发挥统筹管理作用，推行“统一部署、分工落实”的长效监管模式，细化执法职责，优化服务系统功能，提升整体监管效能。各行业主管部门应与市场监管部门实时共享日常监管数据，完善行政执法与刑事司法衔接机制，对跨领域违法违规线索按管辖权限及时移交;强化预付卡维权行政约束力，构建快速调解、仲裁对接和诉讼通道，设立资金赔付绿色通道，重点防范大型连锁企业系统性经营风险引发的预付卡兑付危机，试点推行预付卡纠纷全链条协同处置机制。
打造更高能级平台，强化数智监管效能
针对预付式消费存在的活动频繁、场景多样、业态复杂、生态建设滞后，以及市场信用体系不健全、金融服务能力不足等问题，相关主体可以按照“全部数据上链，上链数据共享”的原则，开发建设预付式消费数智监管服务平台。该平台以“预付式消费联盟链+监管服务数智系统+数字人民币”为基本框架，聚焦“三融五跨”，推动技术、业务与数据在预付式消费治理领域的多维融合，构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的立体化运行架构;聚焦“五全应用”，实现全空域、全流程、全场景、全解析、全价值的实践应用;聚焦“三全监管”，对预收资金和信用风险实施全链条、全周期、全透明监管;聚焦“政企协同”，共同打造高效协同的市场赋能格局。
加大宣传引导力度，充分凝聚共治合力
要充分发挥新媒体作用，深化事前消费者教育体系，通过完善信息披露、法规普及、案例警示和风险提示等措施，系统性提升公众理性消费意识和风险识别能力;同时强化立法解读的统一性，引导经营者形成合规预期和守法自觉。行业协会需加强自律约束，常态化开展合规培训，督导会员单位规范预付卡发行流程，并提升纠纷调解的协同处置能力。
此外，要构建覆盖全市场主体的信息查询、动态披露、风险预警和处置反馈闭环系统，利用预付码灰、红、黄、绿、黑五色动态规则，实时监测和发布经营者风险及信用状况，引导监管、经营、消费等各环节采信信用信息，推进信用体系建设。当前国家和地方正加快预付卡监管立法，建议根据市场需求和管理需要，适时启动相关法规规章的废改立释工作，以此实现单用途预付卡的高质量管理，切实维护市场秩序与消费者权益。
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